3月17日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》）发布。“生态环境分区管控”是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，要求严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，科学指导各类开发保护建设活动。

 

就不同区域的环保法规来说，我国已有长江保护法、黄河保护法、海南自由贸易港法、青藏高原生态保护法、海洋环境保护法和43部地方性法规均对加强生态环境分区管控、实施生态环境准入清单管理作出规定。《意见》则起到了政策统领作用。总体要求包括：坚持生态优先、绿色发展；坚持源头预防、系统保护；坚持精准科学、依法管控；坚持明确责任、协调联动。

 

该《意见》的核心框架是什么？与中央其他关于生态环境保护的政策如何配合？《意见》如何指导环境与发展的关系、帮助区域规划产业建设？界面智库将为读者做出解读。

 

 

《意见》中提到的“三条控制线”在我国环境保护工作中早有出现，早在2011年国务院印发的《关于加强环境保护重点工作的意见》中，有划定生态红线的说法，后延展到生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线三条控制线。其中生态保护红线，不同于原国土资源部为保障粮食安全划定的18亿亩耕地红线，但也服务于优化国土空间开发保护格局的目标。

 

2023年自然资源部会同生态环境部、国家林业和草原局等部门，结合《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》编制，划定全国生态保护红线：全国生态保护红线不低于315万平方公里，其中陆域生态保护红线不低于300万平方公里，占陆域国土面积的30%以上，海洋生态保护红线不低于15万平方公里。环境质量底线、资源利用上线，则是分区域、分阶段有相应的管控目标。

 

过去10多年中，“三条控制线”的政策和概念逐渐清晰，并慢慢形成系统完善的环境管控体系，包含了从中央到相关部门的行政命令，并助推环保法律《中华人民共和国环境保护法》、行政法规《生态环境行政处罚办法》等落地。 

 

 

据生态环境部发布的视频《生态环境分区管控诞生记》介绍，生态环境部从四个城市（济南、鄂尔多斯、连云港、承德），“三线一单”试点开始，逐步形成覆盖全国的生态环境分区管控体系。《意见》的核心框架为“两级三类一清单”。两级分为省级、市级；三类指优先保护单元、重点管控单元、一般管控单元；一清单指生态环境准入清单。

 

生态环境部视频《生态环境分区管控诞生记》截图

 

生态环境部表示，截至2021年底，全国省、市两级生态环境分区管控方案全面完成政府审议并发布实施。全国（不包括港澳台）共划定约4万个生态环境管控单元：把该保护区域划出来，形成优先保护单元（指以生态环境保护为主的区域，主要包括生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区等，占全国面积的55%）；把发展同保护矛盾突出的区域划分出来，形成重点管控单元（占全国面积的15%）；还有部分一般管控单元（占全国面积的30%）。系统集成生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的硬约束，形成生态环境准入清单，实行生态环境分区域差异化精准管控，为发展明底线、划边框。

 

自2024年1月中共中央国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》发布以来，关于“美丽中国建设”提到的多方面目标，也都陆续出台了相关政策。

 

“美丽中国建设”目标是到2035年广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，国土空间开发保护新格局全面形成等。

 

本次《意见》的目标之一也是为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现“提供有力支撑”，到2035年全面建立体系健全、机制顺畅、运行高效的生态环境分区管控制度；同时，生态环境部《关于加快建立现代化生态环境监测体系的实施意见》为生态环境分区管控提供了辅助工具，要同步在2035年建成现代化生态环境监测体系。

 

而在“美丽中国建设”中所提的碳达峰目标上，2022年7部门以出台《减污降碳协同增效实施方案》，本次《意见》中也提到了减污与降碳的政策协同：“开展生态环境分区管控减污降碳协同试点，研究落实以碳排放、污染物排放等为依据的差别化调控政策”。

 

 

2024年1月25日，国务院总理李强签署第775号国务院令，公布《碳排放权交易管理暂行条例》（简称《条例》），自今年5月1日起施行。《条例》规定国务院生态环境主管部门建立全国碳排放权交易市场管理平台，加强对碳排放权交易及相关活动的全过程监管，并与有关部门实现信息共享。

 

公众环境研究中心（IPE）主任、蔚蓝地图创始人马军告诉界面智库，我国经过十多年的环境治理，在空气质量、水质等方面取得了突出进展，而当前的环境保护工作重点正在转向减污降碳协同增效、高质量发展。在此过程中我国面对不同区域的生态环境挑战，同时须应对气候变化，这些目标的达成需要要从中央到省市两级去管理，涉及不同地区、不同部门，因此需要更高的站位和视角，“某种程度上，需要一个顶层设计的解决方案”。而“三线一单”的制度体系构建，可以说是中国的制度创新。

 

本次《意见》非常重要的一点，在于为各地区各部门提供决策参考。生态环境部表示，该制度可以支撑生态环境、参与宏观综合决策，提升生态环境治理效能、优化营商环境，特别是在政策制定（涉及部门如环保局、发改委、农业局、住建局等）、环境准入、园区管理（如招商引资工作组）、执法监管（企业总排放量是否超标）等领域落地应用。

 

《意见》中分别提到长江流域、黄河流域，以及京津冀、长三角、粤港澳大湾区的经济环境发展方向。如长江流域加强沿江重化工业水污染防治和环境风险防控，防止重污染企业和项目向长江中上游转移；黄河流域实施上中下游地区差异化分区管控，优化黄河中上游能源化工和新能源产业布局，促进中下游产业绿色低碳循环发展；强化生态环境分区管控在京津冀、长三角、粤港澳大湾区产业、能源和交通运输结构调整中的应用等。

 

在第七条“促进绿色低碳发展”中提到引导重点行业向环境容量大、市场需求旺盛、市场保障条件好的地区科学布局、有序转移；衔接生态环境准入清单，引导人口密度较高的中心城区传统产业功能空间有序腾退。比如京津冀区域基于生态保护红线和环境质量底线约束，严格产业疏解和承接地生态环境准入要求，合理引导钢铁、石化产业向沿海集聚发展。

 

换句话说，《意见》可以为区域、城市的产业规划提供指导框架。一方面要将重点行业调整到环境容量更大的地区，另一方面，鼓励传统制造业绿色低碳转型升级。如今我国“高质量发展”概念已经有了更具体的延伸，包括发展“新质生产力”、“战略性新兴产业”、借助低碳科技启动“绿色生产力”，而这些概念又有相互重叠和补充的部分。总体来说，《意见》将要求产业规划参考“三线一单”框架。

 

“可能有人听到生态红线，就觉得严格管控会对经济发展造成限制，但如果我们能够借助这一全覆盖、多要素的数字工具，提升生态环境风险识别的效率，让企业和投资者能够便捷了解地区环境容量和管控要求，不但有助于优化产业布局，做好降碳、减污和扩绿的协同，也将降低决策和开发建设成本，助力社会经济高质量发展。”马军补充到，在绿色金融领域，蔚蓝地图的生态保护数据地图已经服务于多家大型金融机构，协助在贷款审核过程中，将“三线一单”标准纳入风控体系。

 

 

《意见》在分区管控和监管考核的技术手段上都有所创新。

 

在加强生态环境分区管控信息共享方面，推进国家和省级生态环境分区管控系统与其他业务系统的信息共享、业务协同，推进新一代信息技术、人工智能等与生态环境分区管控融合创新；在强化监督考核章节，提到充分利用大数据、卫星遥感、无人机等技术手段开展动态监控，对发现的突出问题和风险隐患开展现场检查并严格依法查处。

 

生态环境部视频资料显示，目前全国各省区市生态环境分区管控信息平台均已完成基本功能建设，并上线运行，可以实现一图全览，一键研判，一站服务。

 

即便如此，生态环境分区管控仍然需要更完善的信息共享平台和信息采集方式。今年3月生态环境部印发《关于加快建立现代化生态环境监测体系的实施意见》，将加快建立现代化生态环境监测体系作为一项重要任务，要求健全天空地海一体化监测网络，加强生态、温室气体、地下水、新污染物等监测能力建设，实现降碳、减污、扩绿协同监测全覆盖。

 

在环境监管方面，随着逃避生态环境监管的手段不断创新，数据造假问题频繁发生。今年两会上，生态环境部部长黄润秋谈到，已经借助监督帮扶、大数据监管乃至中央生态环境保护督察等有效手段，连续四年针对第三方环保服务机构造假的问题开展专项整治，未来还会进一步加强大数据加人工智能的“穿透式”监管，借助科技防范数据造假。

 

此外，绿色和平森林与海洋资深项目经理潘文婧发现，此次《意见》在提及“支持国家重大战略、重大基础设施、民生保障等项目建设”时，多了一个重要的前提条件，即“在保证生态系统多样性、稳定性、持续性的前提下”，这意味着类似工程在获批上马前，必须证明其不会对生态系统造成破坏性的影响。而以往政策文件中，提及受保护区域的禁止行为条款中，通常会有“但国家重大项目除外”这样的表述。此次《意见》体现了“生态优先”原则。

 

最后，《意见》的考核要求也十分严厉明确：将生态环境分区管控制度落实中存在的突出问题纳入中央和省级生态环境保护督察；将生态环境分区管控实施情况纳入污染防治攻坚战成效考核等，考核结果作为地方领导班子和有关领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要参考。

 

整体来看，从“三线一单”管控体系、生态环境管控目标，到管控体系的应用场景、技术手段、考核方式、组织保障，《意见》都给出了完善的指导。